Artículo en coparticipación con David J. Sánchez Mejía y publicado en la revista proceso el día 7 de marzo del 2020.

 

El año pasado terminó con los reportes de casos de contagio por un virus no identificado en la provincia Wuhan, China. Las autoridades de aquel país confirmaron que se trataba de un nuevo tipo de coronavirus (covid-19). Desde entonces, los casos se han multiplicado y el nuevo virus ha llegado a más de 60 países. Cada uno de éstos ha tomado acciones para contener la crisis. En la semana en que se confirmó el primer caso en México, en Italia se decidió posponer cinco partidos de la Serie A de fútbol, mientras que en Iraq se suspendieron labores en algunos órganos de gobierno, por ejemplo. En México, la crisis se ha tomado con cautela. Hemos podido observar una pausada y confusa acción de las autoridades, como en el caso del crucero que arribó a Cozumel, o una amplia presencia de funcionarios estatales y federales en los medios de comunicación.

 

Llama la atención que hasta ahora se haya recurrido a órganos administrativos de menor jerarquía, como cuando el pasado 28 de febrero el Comité Nacional para la Seguridad en Salud —órgano creado por la Secretaría de Salud en 2003— sesionó para delinear los posibles escenarios de respuesta a la crisis, prescindiendo del órgano constitucionalmente facultado para atender una situación como la que presenciamos: el Consejo de Salubridad General.

 

El Consejo Superior de Salubridad —denominación anterior a 1917— fue creado mediante el bando publicado por la Junta Departamental de México el 4 de enero de 1841, durante la presidencia de Anastasio Bustamante. Entre 1872 y 1879 se expidieron dos reglamentos, reconociéndole el carácter de órgano técnico adscrito a la Secretaría de Gobernación encargado de organizar los servicios de higiene a nivel nacional. Cuando el doctor Eduardo Liceaga asumió la presidencia del Consejo en 1885, comenzaron a realizarse las acciones que condujeron a la formulación del primer código sanitario del país, expedido por Porfirio Díaz en julio de 1891. La acción del Consejo Superior de Salubridad se mantuvo durante los gobiernos de Madero y Huerta y, su último presidente, José María Rodríguez, logró llevar el tema de la salubridad general al Congreso Constituyente de 1916-1917.

 

Con motivo de la discusión del artículo 90 constitucional referente a la creación de las secretarías de Estado, el doctor Rodríguez propuso una encargada de la salubridad. En palabras del médico constituyente: “Las enfermedades exóticas epidémicas en un momento dado pueden atacar grandes porciones de la república, interrumpir de modo completo el tráfico y las relaciones interiores de Estado a Estado y las internacionales, cegando pasajeramente todas las fuentes de riqueza y de subsistencia nacional. Para la lucha contra estas enfermedades que es para lo que yo propongo que el control lo tenga el Ejecutivo; la práctica ha enseñado que solo se ha obtenido resultado cuando personal directamente organizado y, por decirlo así, municionado, pertrechado y guiado por el Consejo de Salubridad ha sido el encargado de la campaña.”

 

En la sesión del 19 de enero de 1917, Rodríguez y cuarenta y un diputados más, propusieron adicionar a la fracción XVI del artículo 73 constitucional las bases de los órganos competentes para enfrentar los problemas de salud: el Consejo de Salubridad General y el Departamento de Salubridad. La propuesta fue aprobada por amplia mayoría en los términos siguientes: “1a.- El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país. 2a.- En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el País, el Departamento de Salubridad tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República. 3a.- La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del País. 4a.- Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoholismo y la venta de substancias que envenenan al individuo y degeneran la raza, serán después revisadas por el Congreso de la Unión, en los casos que le competan.”

 

Las bases de la fracción XVI del artículo 73 constitucional han sido modificadas en dos ocasiones, desde su promulgación. En 1971 se adicionó la base 4ª para que el Consejo pudiera adoptar medidas para prevenir y combatir la contaminación ambiental, y en 2007 se modificó la base 2ª para actualizar la denominación a la de Secretaría de Salud.

 

Si bien el Consejo de Salubridad General surgió como el órgano constitucional capaz de emitir disposiciones obligatorias en todo el país, su papel ha quedado desdibujado tanto por la falta de entendimiento de sus objetivos, como por su indebido andamiaje institucional. En las condiciones de exposición que el mundo vive en materia de salubridad, es conveniente revisar el papel del Consejo en la conducción de la política de salud del país. En primer lugar, si bien la Ley General de Salud le reconoce el carácter de autoridad sanitaria y su dependencia directa al presidente de la Republica, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal es omisa respecto a su existencia. Ello incide en que no se le considere como un órgano diferenciado del resto de las secretarías de Estado, en especial, de la de Salud. Igualmente, es conveniente revisar las competencias que tienen encomendadas diversos órganos de reciente creación, como el Consejo Nacional para la Prevención de Accidentes, el Consejo Nacional Contra las Adicciones, el Centro Nacional de Trasplantes o la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, con la finalidad de que el Consejo mantenga la rectoría en la materia.

 

La segunda medida debe ser garantizar la autonomía presupuestaria del Consejo. Hasta la fecha no ha encontrado bases sólidas, pues ni en los seis códigos sanitarios que estuvieron en vigor en el siglo XX ni en la vigente Ley General de Salud, se menciona de dónde provendrán los recursos con lo que debe operar. Esta incertidumbre se mantiene en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, pues al no estar siquiera previsto en ella, las normas de planeación, programación y presupuesto no le son aplicables, quedando finalmente subordinado a la Secretaría de Salud.

 

La tercera medida que permitiría potenciar las actuaciones del Consejo es que su integración garantice tanto las competencias técnico-científicas como la operatividad política de sus facultades consultivas, normativas y ejecutivas. El Reglamento Interior del Consejo establece que el mismo se integra por un presidente, un secretario y trece vocales titulares, con voz y voto. Como la mayoría son titulares de secretarías de Estado, puede acontecer que sus decisiones no sean tomadas por especialistas y los votos influidos por aspectos políticos, lo cual impediría el cumplimiento del objetivo primordial de que las decisiones sean tomadas bajo estándares de alta especialidad técnica y científica. Por estos motivos, algunos de sus integrantes debieran ser expertos en salud y dedicarse plenamente a la investigación, además de contar con experiencia, capacidad, prestigio profesional y no incurrir en conflictos de interés.

 

Una cuarta medida pertinente es revisar el contenido de la Ley General de Salud para identificar aquellas disposiciones en las que se trastocan los objetivos fijados por el constituyente para el Consejo de Salubridad General, como pueden ser los relativos a la “acción extraordinaria en materia de salubridad general”. Esto último facilitaría la atención a situaciones como la que se está presentando con el surgimiento del covid-19, pues el diseño de un andamiaje jurídico claro permitirá que el Estado utilice sus capacidades de manera efectiva y oportuna con la participación de los órganos específicamente creados para ello.

 

Consideramos que con las modificaciones acabadas de señalar podría potenciarse el papel del Consejo de Salubridad en la conducción de la política de salud del país. El mismo fue establecido en la Constitución de 1917 con el propósito de incidir en la política de salud pública del país, y si bien a lo largo de sus primeros cien años se han desvanecido sus alcances, sus fines siguen siendo vigentes. Aun cuando a nivel constitucional el Consejo es uno de los órganos más importantes para la conducción de la política de salud del país, en realidad está subutilizado. Es necesario transformar sus competencias y organización para enfrentar con eficacia y rigor los desafíos de las amenazas epidemiológicas y la prevención y atención de las enfermedades crónico degenerativas, males mayores de nuestro tiempo.